AGENDA
CRIAÇÃO CONSELHO MUNICIPAL DE CULTURA DE PORTO ALEGRE
Caracterização
dos conselhos em nível nacional, estadual e municipal
Módulo II – Conselhos dos Direitos no Brasil
Como
já foi mencionado, os conselhos são novos arranjos institucionais definidos na
legislação ordinária para concretizar a participação e controle social
preconizados na Constituição Federal de 88. São organismos que articulam
participação, deliberação e controle do Estado. Suas características e
atribuições são definidas na legislação ordinária.
“Os
conselhos de direitos, também denominados conselhos de políticas públicas ou
conselhos gestores de políticas setoriais, são órgãos colegiados, permanentes e
deliberativos, incumbidos, de modo geral, da formulação, supervisão e da
avaliação das políticas públicas, em âmbito federal, estadual e municipal”.1
O caráter deliberativo está assegurado no princípio da participação popular na
gestão pública, consagrado na Constituição de 1988, e são instituições cujo
sentido é a partilha do poder decisório e a garantia de controle social das
ações e políticas com fins da garantia de direitos conquistados. Portanto,
conselhos são espaços deliberativos e de controle social da coisa pública. No
entanto, nem todas as legislações ordinárias consideraram este aspecto ao
definirem a criação e as competências dos conselhos dos direitos.
“Conselhos
são instâncias permanentes, sistemáticas, institucionais, formais e criadas por
lei com competências claras" (2000, p.24). Além disso, devem ser órgãos
colegiados, paritários e deliberativos, com autonomia decisória. Alguns
exemplos de legislação ordinária que dispõe sobre conselhos de políticas, de
segmentos e temáticos como a Lei Federal no 8.069, de 13 de julho de 1990, que
dispõe sobre o Estatuto da Criança e do Adolescente, em seu artigo 88, inciso
II, torna obrigatória a existência de conselhos dos direitos da criança e do
adolescente em todos os níveis da Federação, destacando-se o caráter
deliberativo e controlador das ações, assegurada a participação paritária.
Lei
no 8.069, de 13 de julho de 1990, dispõe sobre o Estatuto da Criança e do
Adolescente
Art. 88. São diretrizes da política de atendimento:
II - criação de conselhos municipais, estaduais e nacional dos direitos da
criança e do adolescente, órgãos deliberativos e controladores das ações em
todos os níveis, assegurada a participação popular paritária por meio de
organizações representativas, segundo leis federal, estaduais e municipais.
(ECA, 1997)
A
Lei Federal no 8.842 de 4 de janeiro de 1994, que dispõe sobre a política
nacional do idoso, cria o Conselho Nacional do Idoso e define a criação, a
caracterização e as competências dos conselhos nacional, estaduais, distrital e
municipais dos direitos do idoso, afirmando seu caráter permanente, paritário e
deliberativo:
Lei
no 8.842 de 4 de janeiro de 1994, dispõe sobre a Política Nacional do Idoso.
Art. 6o Os conselhos nacional, estaduais, do Distrito Federal e
municipais do idoso serão órgãos permanentes, paritários e deliberativos,
compostos por igual número de representantes dos órgãos e entidades públicas e
de organizações representativas da sociedade civil ligadas à área.
Art. 7o Compete aos conselhos de que trata o artigo anterior a
formulação, coordenação, supervisão e avaliação da política nacional do idoso,
no âmbito das respectivas instâncias político-administrativas. (Lei no 8.842 de
4 de janeiro de 1994).
Apesar
da lei que estabelece a criação dos Conselhos do Idoso ser de 1994, e
determinar o seu caráter deliberativo, apenas 8 anos depois, em 13 de maio de
2002, foi criado por Decreto Presidencial o Conselho Nacional dos Direitos do
Idoso – CNDI. E seu caráter foi reduzido a órgão consultivo:
DECRETO
No 4.227, DE 13 DE MAIO DE 2002.
Cria
o Conselho Nacional dos Direitos do Idoso - CNDI, e dá outras providências.
Art. 1o Este Decreto dispõe sobre a criação, competência e
composição do Conselho Nacional dos Direitos do Idoso - CNDI.
Art. 2o Fica criado, na estrutura básica do Ministério da
Justiça, o Conselho Nacional dos Direitos do Idoso –(CNDI), órgão de caráter
consultivo.
É
inegável o significativo avanço na criação destas instituições democráticas que
ampliam a democracia e asseguram a participação e o controle social. No
entanto, em se tratando de novas institucionalidades democráticas, ainda são
muitos os desafios para a compreensão e efetivação destes espaços como
instâncias deliberativas. Ainda são muitos os conselhos de gestão de políticas
e defesa dos direitos que mantém o caráter apenas consultivo ou de
assessoramento do executivo, fragilizando desta forma o poder decisório da
participação da sociedade na relação com o Estado.
Os
conselhos de direitos, independentemente do nível de atuação – nacional, estadual
ou municipal – são espaços nos quais o governo e a sociedade devem discutir,
formular e decidir, de forma compartilhada e co-responsável, as diretrizes para
as políticas públicas de promoção e defesa dos direitos.
Conselhos
não são, portanto, executores de políticas, são formuladores, promotores de
políticas, defensores de direitos, controladores das ações públicas
governamentais e não-governamentais, normatizadores de parâmetros e definidores
de diretrizes das políticas na perspectiva da garantia dos direitos humanos,
sociais e políticos.
Em
seu artigo sobre Democracia Participativa, Reflexões sobre a natureza e a
atuação dos conselhos representativos da sociedade civil, Borges2 explicita que os “Conselhos são órgãos
colegiados, que tem, em nosso direito, regras próprias e bem definidas de
funcionamento e estrutura”. E destaca que “o funcionamento de um órgão
colegiado obedece, em nosso ordenamento jurídico, a coordenadas próprias, muito
especiais”. Por exemplo:
-
titularidade de seus membros, igual para todos;
- decisões tomadas pela deliberação conjunta de um grupo de
pessoas, mediante votação, por unanimidade ou por maioria de votos. Tais
decisões passam a constituir, após a discussão e votação, a expressão da
vontade do órgão, como um todo ;
- oralidade das votações, reduzidas a termo em ata ou resolução;
- caráter terminativo da votação, após a proclamação de sua
apuração;
- responsabilidade do órgão una, como um todo, após a
deliberação do grupo;
- representação legal por um presidente, que não vota, senão em
casos de desempate, e que vai expressar, em resolução, a vontade do colegiado;
- estabelecimento prévio, em regimento, de normas sobre quorum
de votação: para a realização da sessão; para haver deliberação; para a adoção
de certas decisões relevantes.
Observa
a autora que “o voto do membro do órgão colegiado tem o mesmo valor que
qualquer outro, porque nosso direito não acolhe, em regra, votos privilegiados:
mas é apenas um voto”,
que deverá ser amplamente fundamentado, alicerçado em razões objetivas. Este
quadro, segundo a autora, é válido para qualquer conselho ou outro órgão
colegiado.
Os
conselhos de direitos, nos três níveis de ação, possuem características comuns
diferenciando-se apenas por algumas particularidades. Mas é fundamental que
todos observem os princípios da participação e descentralização, estabelecidos
na “Constituição Cidadã” de 1988, cujos dispositivos prevêem a participação da
sociedade na gestão e fiscalização da “coisa pública”.
Características comuns dos Conselhos dos Direitos e Gestores de
Políticas
- Devem ter poder
deliberativo. O fato de serem reconhecidos e de haver legislação que lhes
dá poder não basta para que os conselhos sejam realmente deliberativos.
Para ser reconhecido e valorizado, o conselho precisa ter legitimidade
tanto na definição de sua composição como na capacidade de interlocução
entre seus integrantes. Isso, porém, pode ser um processo longo, que
envolve capacitação técnica e política, pois os membros do conselho devem
ser capazes de apresentar propostas e de estabelecer alianças, informando
e mobilizando os setores sociais que representam.
- Devem levar em
consideração as reivindicações dos diversos grupos sociais e atuar na
implementação e controle dessas políticas.
- Devem ser criados
por iniciativa do executivo ou, em caso de omissão deste, por uma ação
civil pública. A via judicial deve ser uma alternativa para casos
extremos. A negociação política é sempre desejável para que o conselho a
ser criado nasça baseado na cooperação e não no dissenso.
- Devem ser
representativos de legítimas instituições atuantes nos segmentos ligados à
área de atuação do conselho.
- Devem ser
compostos de forma paritária por representantes do governo e da sociedade.
O estabelecimento da paridade vai depender da área temática, dos
representantes e também da história, democrática e participativa ou não,
que levou à construção do conselho.
- Devem dispor de
fundos para financiar políticas específicas. Os recursos para o
funcionamento dos conselhos devem ser assegurados no orçamento federal, do
estado ou do município.
Características que variam segundo particularidades dos
conselhos
- Número de
participantes. Quanto ao número de membros dos conselhos, não há um limite
estabelecido. É recomendável que não seja excessivamente grande para se
evitar a dispersão e problemas na operacionalização e funcionamento do
conselho.
- Regimento interno.
Cada conselho institui o seu próprio regimento interno, com as normas de
conduta e procedimentos estabelecidos para o desempenho de suas funções. O
regimento interno, como todo ato administrativo, não pode exceder os
limites da lei, devendo contemplar os mecanismos que garantem o pleno
funcionamento do conselho. Sua publicação deve observar a regra adotada
para a publicação dos demais atos normativos do Executivo.
- Infra-estrutura de
funcionamento. Será de acordo com as possibilidades e com o grau de
importância dado pelas instituições participantes de cada conselho.
Os conselhos nacionais
Os conselhos nacionais devem estar vinculados
administrativamente aos Ministérios respectivos ao seu interesse temático e dos
direitos. Deliberam sobre questões no âmbito na política nacional e suas
decisões devem ser parâmetros tanto para os órgãos nacionais, quanto para
estados e municípios.
No
módulo III deste curso trataremos especificamente das informações básica dos
seguintes conselhos:
Conselho Nacional dos Direitos do Idoso –(CNDI)
Conselho Nacional dos Direitos da Mulher –(CNDM)
Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Portadora de Deficiência (CONADE)
Conselho Nacional de Promoção da Igualdade Racial –(CNPIR)
Conselho Nacional de Combate à Discriminação (CNCD)
Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (CONANDA)
Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana (CDDPH)
Os conselhos estaduais
A maioria dos conselhos estaduais dos direitos existentes no País foi criada
nos anos 1990, tendo como característica principal a participação expressiva da
sociedade civil e a independência perante o Poder Executivo de seus respectivos
Estados. A criação desses conselhos inspirou-se nos princípios da participação
e descentralização, estabelecidos na “Constituição Cidadã” de 1988, em cujos
dispositivos estão previstos a participação da cidadania (representação da
sociedade) na gestão e fiscalização da “coisa pública”.3
Criados
por lei estadual, estão vinculados administrativamente às Secretarias de Estado
das respectivas áreas temáticas ou de direitos e não devem estar sujeitos a
nenhuma subordinação hierárquica. Deliberam sobre questões no âmbito na
política estadual e suas decisões devem ser parâmetros tanto para os órgãos
estaduais, quanto para os municípios.
Os conselhos municipais
A criação de um conselho municipal dos direitos é uma medida voltada para
garantir uma esfera pública com representantes da comunidade local e dos órgãos
governamentais, para monitorar o impacto das políticas públicas na proteção e
efetivação dos direitos da pessoa humana, e, também, para investigar as
violações de direitos no território municipal.
O
conselho deve ser criado por lei municipal e, para o exercício de suas
atribuições, não pode ficar sujeito a qualquer subordinação hierárquica.
Deliberam sobre questões no âmbito na política municipal e suas decisões devem
ser parâmetros para os órgãos municipais e para a execução das ações públicas
governamentais e não governamentais.
A composição dos conselhos
Deve seguir o princípio da paridade e a indicação de seus membros deve refletir
o dispositivo constitucional da participação indireta da população, por meio de
segmentos e de organizações representativas ligadas à área de atuação de cada
conselho. Assim, cabe ao governo escolher os representantes do Executivo e a
sociedade civil deve escolher seus representantes em fóruns representativos do
segmento respectivo. A escolha dos representantes da sociedade civil
normalmente ocorre entre os organismos ou entidades sociais, ou dos movimentos
comunitários, organizados como pessoas jurídicas, com atuação expressiva na
defesa dos direitos e de políticas específicas.
O
período do mandato dos conselheiros é normalmente de dois anos, podendo
coincidir, ou não, com a vigência do mandato do governo. Estas e outras
definições de características e funcionamento estão definidas nas respectivas
Leis de criação dos conselhos e em seus Regimentos Internos.
Notas
1 Definição extraída do artigo “Conselhos de Direitos e
Formulação de Políticas Públicas”, de Patrícia Helena Massa Arzabe, Doutoranda
na Faculdade de Direito da USP e Procuradora do Estada de São Paulo. Disponível
no site:
http://www.dhnet.org.br/direitos/textos/politicapublica/patriciamassa.htm
2 BORGES, Alice Maria Gonzalez. Democracia participativa.
Reflexões sobre a natureza e a atuação dos conselhos representativos da
sociedade civil. Jus Navigandi, Teresina, a. 10, n. 917, 6 jan. 2006.
Disponível em: http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=7752
3 LYRA, Rubens Pinto Lyra, Formato e papel dos conselhos e
ouvidorias nas áreas de segurança e de justiça, trabalho apresentado no 4o.
Encontro Nacional da ABCP – Associação Brasileira de Ciência Política, área
Estado e Políticas Públicas, painel Relações Estado e sociedade na produção de
políticas públicas, 21- 24 julho 2004 – PUC – Rio de Janeiro
CONSTITUIÇÃO
FEDERAL:
Capítulo 2 - Participação e
controle social no Brasil: os conselhos municipais gestores de políticas
públicas Os conselhos constituem, no início deste novo milênio, a principal
novidade em termos de políticas públicas. (GOHN, 2001, p.7).
2.1 Participação popular no
Brasil
A questão do controle da
sociedade sobre as políticas públicas ganhou contornos diferentes no Brasil,
com a Constituição de 1988. Reflexo de uma
longa história de lutas e
conquistas visando a maior participação popular, e também do forte ambiente
pró-redemocratização presente no ocaso do Regime Militar, quando a
centralização decisória confundia-se com o autoritarismo dos vinte anos de
ditadura, a “Constituição Cidadã” inovou ao incorporar a participação direta
dos cidadãos no exercício do poder.
Esta inovação pode ser constatada
nas várias disposições reguladoras de ingerência decisória da sociedade civil
nas ações do governo.
O artigo 14, por exemplo, estabelece que “a soberania popular será
exercida pelo sufrágio universal (...) e, nos termos da lei, mediante: I –
plebiscito; II – referendo; III –
iniciativa popular.
No capítulo sobre Seguridade Social, o artigo 194 estabelece:
“Compete ao Poder Público, nos termos da lei , organizar a seguridade social,
com base nos seguintes objetivos: caráter democrático e descentralizado da
administração, mediante gestão quadripartite, com participação dos
trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos
colegiados” (inciso VII).
No artigo 19 8, inciso III: “as ações e serviços públicos de saúde
integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único,
organizado de acordo com
a seguintes diretrizes: participação
da comunidade.”
Já na seção sobre Assistência Social, encontramos no artigo 204:
“As ações governamentais na área de assistência social serão (...) organizadas
com base nas seguintes diretrizes: participação da população, por meio de
organizações representativas, na formulação de políticas e no controle das
ações em todos os níveis” (inciso II). (MOREIRA,2002:20 e CF: 2001
Art.
216-A. O Sistema Nacional de Cultura, organizado em regime de colaboração, de
forma descentralizada e participativa, institui um processo de gestão e
promoção conjunta de políticas públicas de cultura, democráticas e permanentes,
pactuadas entre os entes da Federação e a sociedade, tendo por objetivo
promover o desenvolvimento humano, social e econômico com pleno exercício dos
direitos culturais. (Incluído
pela Emenda Constitucional nº 71, de 2012)
1-CONSTITUIÇÃO
ESTADUAL:
Disposições Gerais
Art. 8º - O
Município, dotado de autonomia política, administrativa e financeira,
reger-se-á por lei orgânica e pela legislação que adotar, observados os
princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição.
§ 1º - O
território do Município poderá ser dividido em distritos e subdistritos,
criados, organizados e extintos por lei municipal, observada a legislação
estadual.
§ 2º - A sede
do Município lhe dá o nome.
Art. 225 - O
Conselho Estadual de Cultura, visando à gestão democrática da política
cultural, terá as funções de:
I - estabelecer diretrizes e
prioridades para o desenvolvimento cultural do Estado;
II - fiscalizar a execução dos
projetos culturais e aplicação de recursos;
III - emitir pareceres sobre
questões técnico-culturais.
Parágrafo único - Na
composição do Conselho Estadual de Cultura, um terço dos membros será indicado
pelo Governador do Estado, sendo os demais eleitos pelas entidades dos diversos
segmentos culturais.
2
– LEI ORGÂNICA DO MUNICIPIO DE PORTO ALEGRE:
SEÇÃO II
Dos Conselhos Municipais
Art. 101 – Os conselhos municipais são órgãos de
participação direta da comunidade na administração pública, tendo por
finalidade propor, fiscalizar e deliberar matérias referentes a cada setor da
administração, nos termos de lei complementar.
Parágrafo único – Os conselhos
municipais são compostos por número ímpar de membros, observada a
representatividade das entidades comunitárias de moradores, entidades de classe
e da administração municipal.
· Artigo regulamentado pela Lei Complementar nº
267/92, alterada pela Lei Complementar nº 293/93.
3 - LEI COMPLEMENTAR Nº 267 DE 16/01/1992. –
REGULAMENTA OS CONSELHOS MUNICIPAIS CRIADOS PELO
ARTIGO 101 DA LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE PORTO ALEGRE.
ART. 1º – Os conselhos municipais são órgãos de
participação direta da comunidade na administração pública, tendo por
finalidade propor, fiscalizar e deliberar matérias referentes a cada setor da
administração.
ART 2º -
compete aos conselhos municipais:
I – Atuar nas
formulações e controle da execução da política setorial da administração
Municipal que lhe afeta.
II –
Estabelecer as diretrizes a serem observadas na elaboração dos planos e
programas de ações setoriais no âmbito municipal.
III –
deliberar sobre políticas, planos e programas referentes à política setorial.
ART 4º - Os
conselhos municipais são compostos por número impar de membros, observada a
representatividade das entidades comunitárias de moradores e entidades de
classe com atuação no município afetas ao setor, bem como de órgãos afins da
administração municipal.
Artº 11 – As resoluções dos conselhos serão
encaminhadas ao Prefeito, que as acolherá ou vetará, no todo ou em parte.
4- LEI COMPLEMENTAR Nº 293/93 – ALTERA O ARTIGO 13 DA
LEI COMPLEMENTA5 Nº 267 DE 16/01/1992
E INSTITUI A GRATIFICAÇÃO SOB A FORMA DE JETTON AOS REPRESENTANTES DE CONSELHOS
MUNICIPAIS:
§ 1ª – Para efeito do que trata o “caput” deste artigo
é fixado em 70(setenta por cento) do valor da URM-UFM-UFIR a gratificação a
título de “jeton”.
_______
LEI COMPLEMENTAR 303 DE 22.12.93
§
4º - Em caso de extinção da UFIR, o valor da UFM (HOJE = R$ 2,3659) será
atualizado pelo índice que a substituir ou, em não
o havendo, pelo
IGPM, pelo índice de atualização das cadernetas de poupança, pelo IPC ou pelo
INPC.
_____________
§ 2 – somente terão direito a percepção de “jeton” os
membros dos conselhos arrolados no anexo I, que faz parte desta lei
complementar.
ANEXO I
CONSELHOS COM A PREVISÃO DE “JETTON”
1 -
Conselho Municipal de Administração de Pessoal (COMAP)
2-Conselho
Municipal de Contribuintes (CMC)
3- Conselho municipal de Compras (COMP)
4-
Conselho Municipal de Saúde e Bem Estar (COMABEM)
5- Conselho Municipal de Turismo(CONTUR)
6
– Conselho Municipal de Transportes Urbanos (CONTU)
7
- Conselho Municipal do Patrimônio Histórico e Cultural (COMPAHC)
8
– Conselho Municipal do Plano diretor de Desenvolvimento Urbano (CMPDDU)
9
- Conselho Deliberativo do DMAE
10
– Conselho deliberativo do DMLU
11
- Conselho Deliberativo do DENHAB
12
– Comissão Consultiva para Proteção contra Incêndio
13
– Comissão de Alienação de Imóveis
14
– Comissão consultiva do Código de Edificações
15
– Conselho Municipal de Educação
Observação;
por essa lei complementar chegamos a conclusão que o CMC não tem direito a
receber jeton a não ser que se modifique essa lei complementar.(Lei
complementar 293/28.04.93 ou a 303/22.12.93,
INCLUINDO NESSA OS CONSELHOS QUE DEVERÃO RECEBER JETON.
4 – LEI COMPLEMENTAR Nº 399 DE 14/01/1997
CRIA O CONSELHO MUNICIPAL DE CULTURA COM BASE NA LEI
ORGÂNICA DO MUNICIPIO DE PORTO ALEGRE E NAS LEIS COMPLEMENTARES Nºs 267, DE
16-01-1992 E 293, DE 28-04-1993; OFICIALIZA A CONFERÊNCIA MUNICIPAL DE CULTURA
E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS.
Art. 6° - Fica instituída a Conferência
Municipal de Cultura, evento bienal que se destinará a avaliar, debater e
propor políticas e ações para a área da cultura, no que concerne aos diferentes
âmbitos público e privado.
§ 1° - O Conselho Municipal de Cultura é o Órgão
Executivo das deliberações da Conferência.
§ 2° - A li Conferência Municipal de
Cultura será realizada no segundo semestre de 1997, sob convocação da
Secretaria Municipal da Cultura.
Art. 8º - O Conselho
Municipal de Cultura elegerá seu presidente, vice-presidente e secretário, na
forma de seu Regimento Interno.
Parágrafo
único - Cabe ao Conselho a convocação da Conferência Municipal de Cultura.
5 – DECRETO Nº 11.738 DE 14 /05/1997
REGULAMENTA A LEI COMPLEMENTAR Nº 399, DE 14 DE
JANEIRO DE 1997, QUE CRIOU O CONSELHO MUNICIPAL DE CULTURA, INSTITUI O
SISTEMA MUNICIPAL DE CULTURA, OFICIALIZA A CONFERÊNCIA MUNICIPAL DE CULTURA E
DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS.
6 – DECRETO Nº 12.403 DE 13 DE JULHO DE 1999.
APROVA O REGIMENTO INTERNO DO CONSELHO MUNICIPAL DE
CULTURA, CRIADO PELA LEI COMPLEMENTAR Nº 399, DE 14 DE JANEIRO DE 1997,
E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS, FICANDO O REGIMENTO ANEXO AO DECRETO.
OBS: O REGIMENTO ATUAL NO SEU ART 33º FALA QUE
APROVAÇÃO E ALTERAÇÃO DO REGIMENTO DAR-SE Á NOS TERMOS DA LEI COMPLEMENTAR Nº
399/97, conforme Art 1º letra X, pois é a ultima.